Конституция, деньги, экономический рост

Для прорывного роста экономики нужны реформа правового статуса ЦБ и изменение финансовой политики

ПОЗИЦИОННЫЙ ДОКУМЕНТ СТОЛЫПИНСКОГО КЛУБА

Конституционно-правовой статус ЦБ РФ

ЦБ РФ выполняет функции законотворчества и нормотворчества в области финансовой, банковской, страховой деятельности и рынка ценных бумаг. Следовательно, ЦБ РФ является специфическим законодательным органом финансовой власти (мегарегулятором). Проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России, что создаёт ещё одно ограничение для законодателей и увеличивает значимость ЦБ в этой сфере.

Являясь органом законодательства в области финансов, ЦБ не только сам разрабатывает, сам утверждает, но и сам исполняет и сам проверяет исполнение отраслевых стандартов, функционирования системы Банка России и правил бухгалтерского учёта как коммерческих банков, так и своих собственных, то есть разрабатывает правила, по которым действует сам, по которым работают коммерческие банки, включая подконтрольный ЦБ Сбербанк. Но это означает также, что ЦБ сам разрабатывает правила, по которым проверяют его деятельность и оценивают его работу.

Помимо функций органа законодательной власти, ЦБ РФ сочетает в своей деятельности функции органа исполнительной власти. Действуя в качестве органа исполнительной власти в области финансов, банковской, страховой, пенсионной деятельности и рынка ценных бумаг, ЦБ РФ издаёт указания, инструкции, устанавливает нормативы, выдаёт и отзывает лицензии на право занятия банковской, негосударственной пенсионной деятельностью и деятельностью в области рынка ценных бумаг. Т.е., ЦБ действует как высший орган исполнительной власти в области банков и финансов.

Особенно следует отметить полномочия ЦБ РФ по отзыву лицензий коммерческих банков. Прекращение такой лицензии, являясь административным актом, вторгается в конституционную сферу судебных органов. Прекращение лицензии финансовой организации предрешает её банкротство, поскольку лишает права заниматься той деятельностью, для которой оно создано. При этом отзыв лицензии лишает возможности восстановить платежеспособность финансовой организации, поскольку запрещает ей уставную коммерческую деятельность, которая создаёт прибыль и позволяет погасить расходы и убытки. Отзыв лицензии у банка или финансовой компании обесценивает акции участников и предрешает решение суда по делу о банкротстве.

В соответствии со ст. 35 Конституции РФ Право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Отзыв лицензии у действующего банка или финансовой организации лишает собственников этих банков и организаций принадлежащего им имущества без судебного акта, в силу усмотрения работников Банка России. Более того, приостановление или отзыв лицензии приводит и к нарушению прав клиентов этих организаций (вкладчиков банков, участников расчётов и т.д.). В данном случае ЦБ РФ выполняет функции суда, судом не являясь, что прямо противоречит ст.35 Конституции РФ.

Оценивая государственные полномочия Банка России, следует отметить, что соединение функций законодательства, исполнения законов, надзора и контроля за собственной деятельностью и деятельностью подконтрольных и зависимых учреждений и организаций противоречит принципам Конституции РФ. В силу статьи 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Конституция РФ не предполагает наличия отдельной «финансовой власти» и соединения функций законодательной, исполнительной и судебной властей. Тем не менее, в случае с Центральным банком РФ мы видим именно такое соединение. Принципы разделения властей заложены в Конституции в целях предотвращения злоупотребления властью, взаимного контроля властей, разделения функций законотворчества, исполнения законов, надзора, контроля и суда.

Соотнося положения статей 10 и 75 Конституции, мы должны признать, что в статье 75 допущено искажение принципов, изложенных в статье 10, которая находится в главе «Основы конституционного строя» и имеет более высокую силу, чем ст.75. Статья 16 Конституции РФ прямо говорит о том, что никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Из этого следует, что указание, что ст.75 Конституции должна быть изложена в другой редакции, соответствующей основам конституционного строя РФ. Соответственно должен быть изменён закон « О ЦБ РФ».

На сайте ЦБ РФ указано буквально следующее: «Ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения».

Таким образом, ЦБ РФ, не являясь органом государственной власти, издаёт нормы, обязательные для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, а также органами государственной власти. Не являясь государственным учреждением, он распоряжается золотовалютными запасами РФ, является единственным (по закону) эмиссионным центром и распоряжается всем имуществом, находящимся у него в управлении, включая резервы коммерческих банков, депозиты, денежные средства, уставный фонд и иное имущество.
В силу статьи 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, никто кроме избранных или назначенных в установленном порядке органов государственной власти не вправе издавать обязательные для исполнения нормы. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. Поскольку Центральный Банк РФ не является государственным учреждением или организацией он не вправе управлять государственной собственностью РФ. Для осуществления таких полномочий ЦБ РФ должен быть государственным учреждением, которое в установленном порядке (постановлением Правительства или специальным законом) будет наделено соответствующим имуществом. При этом должно быть разделено имущество, необходимое для деятельности ЦБ как учреждения (здания, сооружения, уставный капитал, оборудование, машины) и имущество, находящееся в управлении с установленными законом полномочиями и ограничениями.

Сравнительный анализ правового статуса ЦБ РФ и центральных банков других государств говорит о том, что ВО ВСЕХ ГОСУДАРСТВАХ национальные банки являются государственными, подконтрольны государству. Канада, Китай, Франция – прямые указания на государственный статус. ФРС США – руководит системой государственный орган, а в капитале ФРС участвуют частные региональные банки. Европейский ЦБ учреждён национальными банками европейских стран.

Во всех странах мира центральные банки обеспечивают кредитование правительства и его программ, покупая за эмитируемые ими деньги государственные обязательства. В нашей стране обратная ситуация: РФ предоставила ЦБ имущество, включая акции Сбербанка, здания, сооружения, золотовалютные запасы, сделало его единственным эмиссионным центром национальной валюты, однако ЦБ, став монополистом на финансовом рынке, не финансирует программы правительства.

В соответствии со ст.8 ФЗ «О ЦБ РФ» Банку России запрещено участвовать в капитале кредитных организаций. Это требование логично, поскольку ЦБ осуществляет функции нормотворчества, управления, лицензирования, надзора и контроля в банковской сфере. Однако этим же законом сделано одно исключение в отношении Сберегательного банка РФ. На этапе переходного периода от советской банковской системы к рыночной экономике это можно было понять как переходную норму, имеющую своей целью сохранить стабильность крупнейшего банка страны и обеспечить выполнение обязательств перед гражданами. Однако сейчас, когда создана система коммерческих банков, а Сбербанк на 49 процентов приватизирован, в его капитале участвуют иностранцы, сохранение такой нормы является мерой по созданию особых условий для одного из коммерческих банков.

Существующий правовой статус Банка России внутренне противоречив, не соответствует Конституции РФ и принципам российского права (суверенитет народа, верховенство закона, разделение властей, а также отраслевым принципам российского права: равенство участников гражданского оборота, исключение конфликта интересов и противодействия коррупции, независимость и взаимный контроль ветвей власти, равного признания и защиты всех видов собственности, недопустимости использования государственной собственности без соответствующих правовых оснований и других). Правовой и фактический статус ЦБ РФ не соответствует статусу и практике национальных банков других государств мира с развитой рыночной экономикой.

При существующем статусе ЦБ РФ невозможно обеспечить прорывное развитие экономики России и социальные гарантии её граждан.

Необходимо изменить формулировки ст. 75 Конституции РФ и соответствующие формулировки закона о ЦБ.

Банк России является органом исполнительной власти, осуществляющим свои полномочия в области регулирования банковской и финансовой деятельности в соответствии с федеральным законодательством. Банк России действует в рамках своих полномочий независимо от других органов исполнительной власти.

1. Наделить Банк России обособленным имуществом и привести его гражданско-правовой статус в соответствии с общими нормами.
2. Установить полномочия и ограничения для Банка России по распоряжению государственной федеральной собственностью.
3. Передать управление государственным пакетом акций Сбербанка Правительству – в соответствии с Конституцией РФ. Прибыль от деятельности Сбербанка направлять в бюджет РФ.
4. Банк России должен являться государственным бюджетным учреждением, действовать на основании устава и в рамках утверждённого Государственной думой бюджета. Прибыль от деятельности ЦБ РФ должна полностью передаваться в бюджет РФ. Поощрение сотрудников ЦБ РФ и их социальное обеспечение должно осуществляться на тех же принципах и условиях, как и работников министерств и ведомств. На работников Банка России должны распространяться все нормы и ограничения, предусмотренные для государственных служащих.
5. Законодательство, определяющее принципы деятельности ЦБ РФ, правила бухгалтерского учёта, отраслевые стандарты банковской деятельности должны приниматься в виде федеральных законов ГД РФ.
6. Нормы, устанавливающие основные правила банковской и финансовой деятельности, взаимоотношения банков и их клиентов, все общеобязательные нормы должны приниматься в виде федеральных законов. Федеральным законом должны быть более строго регламентированы полномочия ЦБ в области нормотворчества как органа исполнительной власти. Все нормативные документы ЦБ РФ должны регистрироваться и публиковаться в установленном законом порядке.
7. Необходимо выделить из подведомственности Банку России вопросы регулирования рынка ценных бумаг и передать и специально уполномоченному государственному органу, как это существует в других странах и как было в нашей стране.
8. ЦБ РФ должен быть подконтролен Счётной палате и прокуратуре, другим надзорным и контрольным ведомствам.
9. Лишение лицензий на право занятия банковской или финансовой деятельностью должно происходить в судебном порядке. Порядок воздействия на нарушителей банковского и финансового законодательства должен быть определён федеральными законами.
10. Основные задачи Банка России, изложенные в Конституции РФ и в законе о ЦБ РФ должны быть дополнены задачами создания благоприятных условий для развития отечественной экономики и предпринимательства, развития конкуренции в банковском и финансовом секторе, создания условий для обеспечения доступности кредитных ресурсов для граждан и предпринимателей.
11. Национальная валюта как денежный инструмент, эмитируемый национальным банком, должна быть обеспечена ВСЕМИ имуществами государства (земли, недвижимость, недра, воды, акции, золотовалютные запасы, произведения культуры и искусства, промышленной и иной интеллектуальной собственностью), а не только золотовалютными запасами ЦБ РФ.

Финансовая политика России

Рестриктивная денежно-кредитная политика Центробанка России наносит удар по российской экономике. Это выражается в политике дорогих денег (в таргетировании инфляции и сжатии денежной массы).

Низкая монетизация (дефицит ликвидности) ведет к снижению инвестиционной активности, торможению экономического роста (а порой и к падению экономики), завышенной цене денег в экономике, кризису неплатежей и, как следствие, к волне банкротств.

Вместо поддержания экономического роста в России, ЦБ РФ вот уже на протяжении почти всей новой истории России ведет эмиссионную политику (т.н. Currency Board), когда рублевая денежная масса эмитируется в объеме поступающей в страну валютной выручки, а не в соответствии с потребностями национальной экономики, что десуверенизирует российскую финансово-кредитную систему (да и всю национальную экономику) и переориентирует российский бизнес за рубеж, вызывая при этом масштабный отток капитала.

С другой стороны, таргетирование инфляции приводит к снижению налоговых поступлений в бюджет, росту зарубежных заимствований и соответственно внешнего долга, а также к оттоку капитала из реального сектора на валютные счета, и как следствие нестабильность рубля.

Президент заявляет, что России нужно развиваться двузначными темпами, иначе мы не успеем за миром, а ЦБ настаивает, что при росте ВВП выше 1,7% они будут проводить сдерживающую политику.

Риски сохранения умеренно-жесткой денежно-кредитной политики и политики макроэкономической стабилизации стали значительно выше рисков перехода к умеренно-мягкой ДКП и политике стимулирования экономического роста при обеспечении макроэкономической стабильности.

Для изменения сложившегося положения в российской денежно-кредитной системе и экономике в целом, необходима принципиальная и кардинальная смена ориентиров и самого курса денежно-кредитной политики.

В этой связи, представляется проведение стимулирующей денежно-кредитной политики, включающей:

1. Политику количественного cмягчения;
2. Меры по повышению уровня монетизации российской экономики (агрегат М2) с нынешних 40% до не менее 100% ВВП;
3. Меры по ограничению вывоза капитала за рубеж;
4. Меры по стабилизации и поддержанию стабильности валютного рынка и устойчивости валютного курса рубля;
5. Остановить массовую санацию банков;
6. Создание внутренних источников долгосрочного кредитования российских предприятий: расширение внутреннего кредита (других источников роста просто не существует), увеличение кредитоемкости экономики (объема кредита к ВВП ) (с нынешних 40-50%, до не менее 80-100% (минимум, требуемый для обеспечения прорывного развития);
7. Создание многоканальной кредитной системы, ориентированной на развитие промышленного производства (выявление и мониторинг промышленных предприятий и доведение до них дешевых кредитных ресурсов (предоставлени доступных низкопроцентных кредитов до 5%) и государственный контроль за целевым использованием предоставляемых денежных ресурсов). По сути, это денежно—промышленная политика (кредитная политика в интересах роста производства);
8. Меры по стабилизации работы, повышению устойчивости и развитию российской банковской системы;
9. Обеспечение согласованности и сбалансированности денежно-кредитной политики Центробанка РФ с прочими элементами государственной экономической политики (промышленной, бюджетно-налоговой, инвестиционной, инновационной и др.) и ее подчиненности национальным экономическим интересам РФ (прежде всего обеспечению экономического роста).